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[이진우의 R머니] 도시공원을 왜 서울시에서 사들일까?
2018년 04월 11일 오전 07:00
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지난 6일 모든 언론 매체에 송고된 공통된 내용이 있다. 바로 "도시공원 유지하려 서울시, 사유지 사들여, 2년간 1조6천억원 투입한다"이다.

왜 서울시에서는 1조6천억원이나 되는 어마어마한 돈을 들여 우리가 사용하고 있는 도시공원을 사들이는 걸까? 바로 ‘장기미집행 도시계획시설’ 중 도시공원(도시계획시설) 일몰을 2020년 7월 1일 앞두고 있기 때문이다.

그럼 ‘장기미집행 도시계획시설’이 뭔지 알아보자. 먼저 도시계획은 도시의 여러 가지 기능을 원활하게 하고 주민을 위한 양호한 생활환경을 확보할 수 있는 도시 발전을 도모하기 위한 계획이라고 할 수 있다. 또 법적인 정의는 ‘특별시, 광역시, 특별자치시, 특별자치도, 시 또는 군의 관활구역에 대하여 수립하는 공간구조의 발전 방향에 대한 계획이다.

우리나라의 빠른 근대화와 산업화에 의한 사회. 경제구조의 발전. 변화는 인구의 급격한 도시집중을 초래하게 되었다. 당연히 도시에서는 도시 기능상의 필요를 위해서나 도시민들의 위한 많은 시설들이 필요하게 됐다. 도로, 철도, 공원, 하천, 녹지, 유원지 등 53개 시설이 그러하다.

서울시 자료로 확인해보겠다. 우리나라에서 인구센서스가 시작된 1970년 서울시 인구는 약 540만명이었다. 1972년 6백만, 1975년 690만, 1980년 836만명. 이러한 인구 증가는 지구상에서 전무후무한 대도시 집중이었다. 더 놀라운 사실은 1966년~1980년의 15년 동안 서울에는 정확히 489만3천499명의 인구가 늘었다. 15년 동안 하루 평균 894명의 인구가 새롭게 늘었다는 계산이다. 매일 인구가 894명씩 늘면, 매일 224동의 주택을 새로 지어야 하고, 매일 268톤의 수돗물이 더 생산 공급되어야 하고, 매일 1천340kg의 쓰레기가 더 증가한다는 계산이다.(손정목 서울도시계획이야기1) 얼마나 많은 도시계획시설이 필요했었는지 짐작이 간다.

이런 도시계획시설의 특징은 도시지역 내에 도시기반시설이 설치될 것이므로 그 기반시성의 설치 목적에 맞지 않는 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경 등의 개발행위가 많은 제한을 받게 된다는 것이다. 도시계획시설로 계획된 장래 ‘도로나 공원 등의’ 용지에 현재, 건축이나 기타 개발행위가 허가 된다면 보상 등의 문제에서 많은 문제점이 발생할 것을 대비하여, 효율적인 토지공급을 하기 위하여 ‘토지수용’이나 ‘행위제한’ 등의 공공이 개입이 필요한 것이다.

이런 도시계획시설 중 결정. 고시일로부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않는 시설을 바로 ‘장기미집행 도시계획시설’이라 한다. 기간이나 내용보다는 현실에서는 ’토지보상’을 집행의 기준으로 보기도 한다.

‘장기미집행 도시공원(도시계획시설) 일몰’이란 2000년 7월 이전에 도시계획시설 결정. 고시일로부터 20년이 경과할 때까지 시설에 대한 도시계획시설 사업이 시행되지 않으면 20년이 되는 날의 다음날인 2020년 7월 2일 이후에는 계획은 자동 실효된다.

이런 제도의 법적 근거는 이렇다. 1980~90년대에 토지소유자들의 이런 장기미집행 도시계획시설 해제의 지속적 민원과 행정소송 제기를 통해 토지의 보상 등이 증가했다. 이 후 1997년에는 “도시계획시설의 결정. 고시로 인한 토지재산권의 제약에 따른 손실보장규정을 두지 아니한 도시계획법 제4조는 헌법의 재산권 보장, 정당보상원칙 등에 위배된다‘는 헌법소원이 청구되었다. 다음 해인 1998년에는 헌법재판소에서 그린벨트를 규정한 (舊)도시계획법 제21조 위헌 소송에서 ’헌법불합치‘ 판결을 내렸다.

이에 따라 그린벨트 지정의 해제 또는 토지 매수청구제도와 같이 금전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화 할 수 있는 제도가 마련되는 전기가 먼저 마련됐다.

1999년 10월21일 헌법재판소에서는 도시계획시설 결정 후 10년 이상 된 도시계획시설을 미집행하거나 보상 없이 토지의 사적이용을 제한하는 것은 과도한 제한이하는 취지로 헌법불합치 판결을 내렸다. 이에 따라 장기미집행 도시계획시설 해소를 위해 2000년1월 28일 (舊)도시계획법 개정에 따라 도시계획 결정 시점으로부터 지목이 ‘대’인 대지의 경우 10년경과 시 매수청구권 부여를 기타 토지는 20년 경과 시 도시계획시설 결정의 효력 상실을 명기한 것이다. 그래서 2020년 7월1일까지 결정된 시설을 실제로 조성하지 않으면 자동 일몰(결정실효제)이 되도록 한 것이다.

2016년 국토교통부 자료에 따르면 이런 전국의 도시계획시설 결정 면적 7천356km 중 6천99.2km는 집행을 완료했고, 17.1%에 달하는 1천256.8km(약 3억7천994만평)는 미집행상태다. 이 중 도로의 미집행면적은 약 354.57km, 공원의 미집행면적은 약 504.94km로, 전체적인 미집행면적을 볼 때 공원과 도로의 미집행비율이 약73.4%를 나타내고 있어 두 가지 도시계획시설이 장기미집행 시설의 대표적인 시설이라 할 수 있다.(도시공원 일몰제를 대비한 민간조성 가이드 북 김호겸)

장기미집행 도시계획시설 중 가장 비율과 면적이 넓은 ‘공원’에 대해서 살펴보겠다.

먼저 우리나라 공원은 크게 보면 ‘자연공원과 도시공원’으로 구분되었다. 즉, 군립·도립·국립공원 등을 규정하고 있는 ‘자연공원법’과 2005년 (구)도시공원법을 전부 개정한 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’로 구성되어 있다. 이 중 도시공원은 ‘도시경관의 보호와 시민의 건강, 휴양 및 정서 생활에 기여하기 위한 도시계획시설’이다. 늘 우리 곁에 있는 관악산, 대모산 북한산, 우면산, 청계산 일자산 등이 바로 (기존)도시자연공원이다.

그럼 2020년 장기미집행 도시공원(도시계획시설 일몰) 해제 시 문제점을 보겠다.

먼저 난 개발과 심각한 환경문제를 들 수 있을 것이다. 물론 상당히 많은 부분의 공원이 ‘중복규제’인 ‘개발제한구역이나 산지관리법 상 공익용 산지 등으로 개발이 용이하지는 않겠지만, 언론 내용에 나온 것처럼 주거지 인근이나 개발 압력이 높은 곳 등 우선보상대상지 부근은 개발 수요가 높아져 상당부분 개발 사업이 가능할 것으로 예측된다. 체계적인 관 주도의 개발 계획이 아닌 가능한 곳 위주로 시작하는 개발사업의 난개발은 당연해 보인다.

두 번째 문제점은 급격한 토지 가격의 왜곡이다. 우선보상지라 볼 수 있는 지역의 공원지역은 용도지역 변경 등과 함께 상당 부분의 토지개발의 활성화와 더불어 개인간의 거래가 자유롭게 이루어져 토지가격의 급등 등으로 이어져 주변 토지 시장 가격에 왜곡된 가격을 만들 수 있다.

세 번째 문제점은 어떻게 보면 삶의 질 측면에서 보면 가장 큰 문제점이라 할 수 있다. 바로 우리가 고마움을 느끼지 못하고 살아왔던 주거복지의 질 저하 문제이다. 공원 면적이 감소하거나 민원의 대상이 되었을 때 주거복지란 말이 무색해질 것이다.

문재인 정부에서 공약한 ‘주거복지로드맵’에 의한 그린벨트 해제를 통한 공공임대 주택 공급 정책에 편승한 ‘그린벨트 해제 예정지’ 주변의 무분별한 나쁜 기획부동산과 함께 장기미집행도시계획시설 일몰, 해제라는 큰 이슈를 이용한 사기 피해 등이 벌써 속출하고 있다. 주택 부분의 공급 감소로 인한 시장의 불균형과 더불어 토지시장의 이러한 요인들로 인해 2018년부터 2~3년간은 우리나라 부동산 시장의 큰 변곡점이 올 것이라는 생각에 큰 걱정이 된다.

◇ 글쓴이 이진우 ㈜오비스트 대표이사는 건국대학교 부동산대학원 겸임교수를 역임했으며, 현재 부동산전문가사업단 사업단장, 랜드프로 토지 전임교수, 부동산머니쇼 전문가 MC로 활동 중인 부동산전문가다.
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