부동산의 미래가치는 어떤 것일까? 토지에 투자할 경우 단기간 차익을 노리는 투자가 있는가 하면, 중장기 개발 호재를 보면서 투자하는 경우도 있다.그런데 일희일비하면서 단기 투자하는 것보다, 시간이 좀 걸리더라도 기간과 목적을 정해놓고 국가 ‘어젠다’(주: 여기서 어젠다의 뜻은 공공정책에 대한 이슈나 목표에서의 사상이나 철학으로 해석)로 정해진 미래가치에 투자를 한다면 좋은 성과가 있을 것이다. 지금도 그런 가치투자처는 많다. 개인이 토지 투자를 할 때 이런 ‘가치’를 만드는 것도 가능하다. 바로 ‘개발’을 하면 된다. 더더구나 단순 광고나 이슈를 가지고 부동산의 가치를 더해서는 안된다.
예를 들어보자. 정부의 ‘그린벨트 해제 후 공공임대 주택공급’ 발표 이후 수도권 그린벨트 예정지 주변 토지 시장이 들썩였다. 그런데 광고에서 말하는 ‘그린벨트 해제 예정지’는 그냥 본인 회사가 토지를 쉽게 팔기 위해 호재를 갖다 붙인, 말 그대로 ‘예정지’일 뿐이다. 그런 호재가 현실이 되지 않는다면 그 토지는 개발이 힘든 개발제한구역의 토지일 뿐이다. 그린벨트 안의 자연녹지지역 토지는 개발하고자할 때 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)’이 배제되고, ‘개발제한구역특별법’의 행위제한을 적용받아 극도로 제한된 범위 내에서만 개발할 수 있다.
그럼 ‘개발행위’가 뭔지 알아보자.
먼저 넓은 의미의 개발을 보자. 우리나라의 국토개발은 먼저 대규모 개발사업(택지, 산업단지 등)은 택지개발촉진법, 산업입지법, 도시개발법 등 특별법을 근거로 지구를 지정하여 추진한다. 넓은 개념의 ‘개발행위’는 도시계획사업에 저촉될 우려가 있는 행위이다. 즉 우리가 알고 있는 도로, 학교 등을 설치하는 도시계획 시설사업이나 신도시 등을 개발하는 도시개발사업, 그리고 재개발·재건축을 하는 정비사업에 있어 ‘개발행위허가’에 따른 행위가 이뤄진다면 ‘수용’이나 ‘보상’ 등 많은 문제점이 발생할 수 있다는 얘기다.
쉽게 이해할 수 있는 용어로 알아보겠다. 토지에 관심 있는 분이라면 ‘토지이용계획확인서’ 등에서 쉽게 접하는 ‘개발행위허가 제한지역’이란 것이 있다. ‘국토계획법’ 상 도시지역과 도시지역 외 지역에 건축허가를 포함한 6가지 개발행위의 허가를 제한하는 것이다. 즉 건축허가를 포함하는 포괄적이고 전면적인 규제이다. 주로 신도시나 도로 공사 등을 건설할 때 예정지역을 포함한 주변일대에 개발행위허가제한 조치가 취해진다. 기간은 3 +2년, 최장 5년간 개발을 못하게 규제하는 것이다. 쉽게 표현하자면 이런 큰 규모의 사업이 시행되기 전 나지(裸地)상태의 토지를 보상 하는 것과 건축물 등이 건축된 토지 보상가는 차이가 많이 나지 않을까? 그래서 행위를 규제하는 것이다. 동탄 제2기신도시를 건설할 때 신도시 주변 지역을 통째로 개발행위허가제한지역으로 묶어버린 것이 대표적 사례다.
다음은 중규모 개발사업(일정규모 이상)이다. 이때는 건축물의 배치·기반시설·교통계획을 포함하는 지구단위계획을 수립하여 개발한다. 예를 들면 국토계획법 상 용도지역인 도시지역(주거, 상업, 공업)은 1만㎡ 이상, 비도시지역인 관리지역·농림지역 등의 경우 3만㎡이상의 개발이 그렇다.
다음은 우리가 일반적으로 알고 있는 작은 의미의 개발은 바로 ‘건축이 불가능한 토지를 건축이 가능한 토지'로 만드는 행위다. 지목을 대지, 전, 답으로 표현하는 것은 ‘공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률’에 나와 있는 토지의 현상에 따른 구분이다. 예를 들면 곧바로 건축 등을 할 수 있는 땅은 대지라 한다. 공장용지, 창고용지 등은 지목에 맞는 행위 즉, 집이나 공장, 창고 등을 별다른 허가·신고절차, 국가에 납부하는 비용 없이 바로 건축을 할 수 있다. 물론 이때도 ‘개발행위허가’는 필요하다. 하지만 지목이 농지나 임야 등은 농지전용허가를 통한 ‘농지보전부담금’, 산지전용허가를 통한 ‘대체산림조성비’란 비용을 납부해야 목적한 건축 등을 할 수 있다.
그 정의와 규모는 국토계획 및 이용에 관한 법률 제56조와, 시행령 제55조에 자세히 나와 있다.
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.>
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
3. 토석의 채취
4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.>
1. 도시지역
가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만
나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만
다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만
2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만
3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만
4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만
실무에서 토지를 개발할 때 지목이 임야일 경우, 그 임야의 개발이 가능한지 알아보는 기준이 있다. 식재된 수목의 현황 등을 조사하는 ‘입목축척 조사’, ‘경사도’분석, ‘개설하는 도로 폭’ 등 이런 것들이 모두 ‘개발행위허가’ 기준에 적합해야 개발 가능하다. 또한 기획부동산의 피해가 속출하자 각 지자체나 기초단체가 조례나 규칙의 명목으로 규제하는 것 ‘토지의 분할 제한면적’도 고려해야 한다.
예를 들면 많은 개발호재로 뜨거운 평택시 같은 경우 ‘도시계획조례’로 허가나 인가 등을 받지 않고 분할하는 경우에는 ‘분할제한면적’이란 것을 두어 녹지지역은 200m², 관리지역은 90m², 농림지역 90m², 자연환경보전지역 90m² 이하로 분할할 수 없게 해 놓았다. 즉 잘게 쪼개 파는 기획부동산의 피해를 막으려는 의도로, 기반시설이 갖추어지지 않은 토지의 분할은 총 5필지 이상을 분할하지 못하게 ‘조례’로 규정하고 있다. 또한 그 개발행위허가 규모도 조례로 정하고 있다. 물론 상위법에서도 그 내용을 정하고 있지만, 해당 토지 소재지 관할청에서 직접 '조례'로 규제하다 보니 더 영향력이 크다. 특히 평택시 조례 제20조 개발행위기준 제3항제2호의 신설된 도로 폭은 난개발 방지라는 의견과 과잉규제라는 의견이 충돌하면서 많은 논란이 있으나, 수정·보완되어 조례로 정해졌다.
개발행위허가를 받으려면 개발행위를 하려는 자가 개발행위에 따른 기반시설 설치시 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자(시장, 군수)에게 제출해야 한다. 물론 현지에서는 건축설계사무실 등의 도움을 받으면 손쉽다. 중장기적인 관점에서 기다리는 토지 투자도 좋겠지만, 토지 전문가나 각 분야 전문가들의 도움을 받아 본인이 어렵지 않게 ‘개발행위허가’를 받아 부동산의 가치를 높일 수 있다면 더 좋은 방법일 것 같다.
◇ 글쓴이 이진우 ㈜오비스트 대표이사는 건국대학교 부동산대학원 겸임교수를 역임했으며, 현재 부동산전문가사업단 사업단장, 랜드프로 토지 전임교수, 부동산머니쇼 전문가 MC로 활동 중인 부동산전문가다.
